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我国当前的宏观调控与深化改革关系探析

时间:2013-09-05

2003 年下半年以来,随着我国经济出现过热势头,中央开始了新一轮的宏观调控。经济学 家对于应否实施宏观调控问题已经达成共识, 但对如何调控问题的讨论则不断升温。 经济过 热主要表现为总需求的过渡扩张和经济增长过快。然而,从我国经济发展现实表现来看,讨 论各方对我国经济到底是全面过热还是一些行业过热形成瓶颈, 经济是否需要软着陆等问题 看法不一。我们认为,此次投资过热现象的出现,看似经济问题,实际上暴露出了我国仍存 在着诸多的经济和非经济的不健康因素,包括产业结构不合理、经济增长方式有待转变,以 及某些地方政府为推进城市化建设, 发展本地区经济所运用的不正确的行政干预手段等, 需 要全面治理;因此,此次宏观调控的深刻意义在于它将是我国深化体制改革的推进动力,借 以消除经济的和非经济的不健康因素,推进社会主义市场经济的规范化和法制化进程。 一、宏观调控概念阐释 宏观调控是政府行为, 主要是中央政府为实现科学的经济发展目标而采取的促使宏观经济总 量平衡的各种调节和控制措施。调控手段通常以经济手段为主,附之以一些行政手段。常见 的调控手段包括财政政策、货币政策、收入政策、产业政策和区域政策以及行政手段等等。 这些调控手段可以单独使用,也可以组合使用。宏观调控的出发点源自于市场失灵,原义是 弥补市场自发调节的缺陷。过去,人们通常认为,市场经济条件下的市场在资源配置中能够 有效地发挥作用,对供求关系进行自动调节。事实上,市场在资源配置过程中存在着功能缺 陷, 如对公共物品的提供、 环境污染的治理等等都难以满足; 自发调节使公平竞争转入垄断, 形成非公平竞争; 因资源禀赋及生产资料占有的不同使社会收入差距拉大。 市场对供求关系 的自动调节本身也具有盲目性和滞后性, 因需求旺盛而盲目大量投入导致过剩, 因出现过剩 而盲目大量减少投入又导致供给不足,周而复始,永远滞后,自我不能克服。其结果是导致 经济总量失衡, 大起大落。 所以单靠市场调节配置资源始终不能保证国民经济总量的综合平 衡和经济可持续、稳定增长。因此,凯恩斯经济学诞生后,人们懂得,国家经济发展需要看 不见的手和看得见的手双手齐下。 现代的宏观调控不再局限于弥补市场自发调节的缺陷,也并不满足于出现瓶颈时被动调控, 或为防止出现瓶颈而主动采取一些措施, 使调控仅仅发挥一个简单调节器的作用。 对于宏观 调控, 我们应当理解为, 它是为实现国家科学的经济发展目标而采取的经济总量平衡的调控 手段,是一种主动的和连续的行为,既是调控器又是监管器,按照科学的经济发展目标,始 终监控着国家经济的总量综合平衡。当局部出现瓶颈时,可及时进行调节。因此,宏观调控 不能狭义理解为“紧缩”、“收紧”、“治理”等等。当经济过热时可以收,经济萧条时可以放, 局部出现瓶颈时可以治。而且,宏观调控的效果又往往引发社会效应,正确的调控能促使社 会进步。因此,宏观调控也不是仅考虑就经济而调控,它应当是社会改革的推进力量,是促 进国民经济与社会协调发展的必要手段。我国社会主义市场经济宏观调控还处于初级阶段, 既无先例又不能照搬西方国家。 这需要我们根据社会主义国家的特点对其进行理论上的深入 研究和实践中的探索创新。 二、我国当前宏观调控与深化改革的关系 (一)我国实施宏观调控的历程回顾 当前,专家学者对我国从什么时候开始进行宏观调控的意见略有不同。有人认为,1978 年 改革开放之后我国就有了宏观经济调整这样的概念,在 1992 年之前就已经有了数次的宏观 经济调整,目的是治理经济过热,事实上就是宏观调控。也有人认为,1992 年之后的宏观 调控,才是市场经济宏观调控,此前尽管有过多次宏观经济调整,当时也称宏观调控,但并 不是市场经济意义的宏观调控。本文赞同后者。1992 年之前,经济调整仍然是计划经济管 理。 党的十四大正式确立了我国建立社会主义市场经济体制的改革方向, 开始由有计划的商 品经济向市场经济转变。1993 年党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义 市场经济体制若干问题的决定》 ,为全面推进社会主义市场经济建设指明了方向。加之 1986

年我国申请“复关”以来根据谈判进程所做的市场化努力,尽管在 1993 年底乌拉圭回合结束 前我们没有如愿“复关”,但按照市场经济的要求,近七年的谈判也促进了我国由计划经济向 市场经济转变的各项改革,为建立社会主义市场经济奠定了基础。因此,我们说 1992 年至 今进行的三次宏观调控才具有市场经济意义。 1993 年开始的宏观调控是基于一个特殊历史时期,计划放开而市场又无约束,一时间“百废 待兴”。股票、集资、经济开发区乃至房地产“蓬勃发展”。工业生产高增长,高投资、信贷 高投放、重复建设,以及在数量上浅层引进外资等,造成经济发展与原材料、能源、交通和 资金紧张的瓶颈,导致物价急剧上涨,出现了经济过热现象。如果不加以控制,容易引起高 通货膨胀,宏观经济总量严重失衡。因此,中央决定实施宏观调控。在调控中遵循“适度从 紧”的原则,运用经济手段,采用了货币、财政双紧政策等措施。至 1996 年底到 1997 年, 经济成功实现了“软着陆”。 1997 年开始的宏观调控是基于经济行将进入不景气状态下实施的。前一时期的宏观调控虽 然取得了成效,需求上升,供需总量趋于平衡。但突如其来的东南亚金融危机始料不及,国 际市场疲软,内外需不足,外资紧缺,导致经济增长速度下降。因此,中央决定实施扩张性 宏观调控,利用积极的财政政策和适度扩张的货币政策,放松银根,扩大内需。到 2003 年 上半年,调控取得了良好成效。 (二)当前宏观调控的起因 2003 年下半年开始的新一轮宏观调控起因于部分行业投资过热,主要是钢铁、水泥和电解 铝等行业(注:本文采用了部分行业经济过热的观点。。动因是汽车、房地产等生产建设为 ) 这些行业提供了巨大的需求发展空间, 引发了投资的快速增长。 但投资过快又引起了行业的 投资过热,与国家经济总体发展水平不相协调,2003 年下半年起能源紧张问题开始显现, 出现了发展瓶颈。同时,与投资形成鲜明对比,消费市场增长乏力。“投资热,消费凉”,反 映出总供给和总需求的失衡,凸显经济总量和结构的矛盾,因此必须得到有效遏制。但与前 两次宏观调控相比,这次调控显然应当是微调。 2003 年以来, 我国部分行业经济过热的表现为, 固定资产投资增长过猛, 新开工项目过多, 在建规模过大,导致这些行业投资过度扩张。按经济学原理,投资扩张将引起投资品需求的 扩张,再引起消费需求的扩张,进而引起生产能力和产品供给的扩张。投资过热将引起投资 品和生产资料物价上涨,进而引起消费品价格上涨。但当生产能力过剩,出现产品供大于求 时则价格均大幅下跌,引起经济大起大落。根据我国价格传导机制滞后的现实表现,上游生 产资料价格上涨向下游传递严重滞后, 因此下游产品对上游过热后的价格上涨暂时没有约束。 但当价格上涨传导至下游产品时, 因经济过热产生的生产过剩已经形成, 下游产品价格甚至 与其一起下跌。1997 年开始的宏观调控是扩张性调控,利用积极的财政政策的同时,又采 用了适度扩张的货币政策拉动内需, 因而使信贷扩张推动了投资向短缺行业的快速增长, 在 投资高位运行的拉动下, 导致这部分行业投资增长过热。 投资过热又加剧了煤电油运的紧张 局面,形成瓶颈。而且,尽管市场存在巨大需求,但这些行业的新增投资有相当一部分是盲 目的,起点低,污染重。因此,国家对这些行业重点采取控制措施的确是必要的。 与以往不同,这次调控并没有搞“一刀切”。一方面采取措施,严格控制部分行业过度投资, 盲目发展,摒除那些高能耗、高污染、低产出、低效益、重复建设的项目上马,对现有企业 进行治理, 抑制低附加值、 高能耗、 高污染的产品生产能力过剩, 淘汰落后工艺设备; 同时, 对市场供不应求、技术含量高、环保设施好、能够推动产品结构升级的产品大力支持。从而 做到区别对待,分类指导,有保有压,松紧适度。因此,此次宏观调控注重调整和优化投资 结构,注重产业升级,目前已取得明显成效。 按道理说,此次宏观调控只是微调,并不需要大动干戈,只要对过热行业控制土地审批、控 制信贷发放就可以达到一定的预期目的。 然而, 对此次宏观调控中央却采取了一系列组合措

施进行调控,包括土地政策、货币政策、财政政策、产业政策及其他的市场准入政策,并配 合以行政手段,即所谓打“组合拳”的方式进行调控,似乎有些小题大做?原因在于,在此次 宏观调控的过程中, 我国长期积累的经济的和非经济的不健康因素的反作用力开始不断显现 出来,暴露出了部分行业经济过热背后的深层原因,问题不少!因此,此轮调控,中央对形 势的判断非常准确,在调控的技术层面上,不搞“一刀切”,不“急刹车”,不一步到位,根据 经济发展形势进行多次微调,松紧有度,保持了宏观经济平稳发展。同时,运用组合拳式的 综合调控手段加大调控力度,目的是突出配合深化改革。 (三)宏观调控集中反映出的深化改革问题 经过前一阶段的宏观调控,暴露的问题有经济因素,也有非经济因素,表明调控中所遇问题 并不单纯表现在经济方面, 更多的是围绕经济问题暴露出的制约市场经济发展的各方面障碍。 不健康因素包括体制方面的固有因素,制度上需要建立、健全和完善的因素,以及社会诚信 缺失等多方面因素。 有些因素目前可以逐步得到纠正, 有些则需要一个长期的和复杂的改革 过程。目前可以逐步解决的问题集中表现在以下几个方面: 1.产业结构调整 产业结构不合理是我国宏观经济运行出现不平衡的主要原因之一, 表现为工业制造业发展较 快,农业和服务业发展较慢。作为第二产业的工业发展较快,而第一、三产业的农业和服务 业发展较慢,势必引起国民经济总体结构失衡,制约经济健康、稳定、持续和协调发展。而 且,工业的快速发展,并没有明显带动农业和服务业的快速发展,表明目前的工业化对社会 发展没有作出应有的贡献。因此,调整产业结构,利用宏观调控政策将资源引入一、三产业 事关经济大局,但必须通过深化改革才能做到。 首先,尽管工业制造业发展较快,但由于我国市场体制不健全,土地、劳动力、原材料等生 产要素的市场化程度不高, 造成价格扭曲, 使低端制造业进入成本较低。 因此, 在制造业中, 许多企业热衷于发展劳动力密集型产业和产品,从而维持了陈旧落后的和低端的生产模式, 影响了企业对技术进步、产品开发和产业升级的追求。工业产业只有不断提升,促进技术进 步和制度创新, 才能在带动一、 三产业发展和推动社会进步中作出应有贡献。 此次调控提出, 对市场供不应求、技术含量高、环保设施好、能够推动产品结构升级的产品大力支持,就是 鼓励制造业升级,向高端发展。 农业问题较多,“三农”问题尽管得到中央高度重视,但一直没有得到很好地解决,使农业产 业化发展严重滞后。2003 年粮食减产引发粮食缺口,暴露了农业发展的后劲不足,问题主 要出在体制。 这使农业成为我国国民经济发展的重大薄弱环节, 也是工业产业不能提升的重 要制约因素,需要加大改革力度。2004 年开始,中央采取了一系列重大农业改革措施,包 括对部分粮食产区免税或减税,对农民进行粮食直补、农机直补,推广农业标准化等,将农 业补贴落实到田间地头,取得了初步成效,也使我国农业发展步入了正确轨道。按照我国入 世承诺, 在黄箱补贴 (注: 黄箱补贴是 WTO 中的一种限制性农业补贴, 根据各成员的承诺, 限制范围内的补贴是合法的, 限制之外的则是违规的, 进口国可以相应采取农业反补贴措施。 ) 中也仍有非常大的补贴余地。因此,国家财政还需继续加大对农业的扶持力度,不断促进农 业产业化进程。 服务业发展一直较为缓慢,是我国国民经济发展的另一个薄弱环节和制约因素。我们知道, 服务业的发展不仅仅是产业结构问题,也不仅仅是简单的繁荣市场、增加就业机会问题,而 是涉及市场经济体制、 机制建立健全和完善的重大问题。 服务业几乎贯穿于国民经济的所有 领域,关系到市场机制能否有效发挥作用,因而也就直接关系到经济、社会能否和谐发展。 因此,服务业发展的滞后,势必影响国家经济的稳定增长,甚至是社会文明进步。目前,在 发达国家的产业结构中,服务业产值占 60%以上,表明服务业对国民经济发展的贡献。某 种程度上说, 服务业的发展水平是衡量社会分工深化的一个尺度。 从面向国际发展的角度看,

国际服务业的壮大,必然要求服务“产品”在世界范围内实行自由贸易,资本自由流动。我国 进出口贸易居世界第三位,但服务贸易比重偏低,二者不相协调。如果不能很好地解决服务 业的发展问题,入世“后过渡期”,我国服务业势必遭到较大冲击。因此,我国必须加快、加 大服务业的投资力度,促进资源流向服务业,提高服务业在整个国民经济中的地位。 2.增长方式转变 经济发展和社会进步, 需要经济增长方式的转变与之相适应, 否则增长方式将成为发展的一 个制约因素,阻碍产业升级。此次经济过热看似因煤电油运持续紧张引起的瓶颈制约,实际 上是粗放式的增长方式带来的必然结果。 由于我国经济仍然处于粗放式发展阶段, 因而造成 一方面能源、资源紧张,另一方面又浪费十分严重的局面。仅以能耗来讲,我国 GDP 单位 产值的能耗远高于世界平均值, 是发达国家的若干倍。 经济增长要由粗放式向集约化转变的 口号我国已经喊了十几年,也为此做了大量的努力,但效果不明显。增长方式转变缓慢的原 因很明显, 就是对包括货币、 土地、 劳动力等在内的生产要素价格的低估。 以出口产品为例, 劳动力价格低是我国的一大优势,然而在其背后所反映出的却是劳动环境差,劳动强度高, 劳动时间长, 劳动收入低。 许多出口生产企业按 SA8000 要求衡量可称得上是“血汗工厂” 注: ( SA8000,即社会责任标准体系,国内多数人认为这是发达国家新设的一项国际贸易壁垒。 但我们经过研究发现, 该标准体系中的绝大多数要求我国企业都可以做到, 有些要求即使按 照我国经济、社会、法律要求也是必须做到的,并不存在多大的贸易壁垒冲突。。因此,要 ) 对此进行纠正,政府必须采取适当的措施,使土地价格不能继续扭曲,对劳动力价格实行保 护,从而使低端产业发展失去空间,资源流向更高的产业行业。 3.体制改革 此次宏观调控暴露出现行体制存在的缺陷, 突出表现是地方政府与中央的关系不能统一协调, 调控不得不使用大量的行政手段。作为单一制的国家,中央是宏观调控的政策制定者,地方 则应当是各项政策的贯彻执行者。但有专家提出,在此次宏观调控中,地方政府本身却成为 被调控的对象,原因是宏观调控直接触及了地方政府的“利益”。首先,宏观调控直接调控到 了地方政府的城市化建设和基础设施建设。 近几年来, 各地方政府为推进城市建设和基础建 设,振兴本地区经济,大搞市政建设,兴建各种园区,招商引资,摊子铺得较大,而且许多 地方出现了大量的“形象工程”。其次,在招商引资过程中,地方政府利用土地鼓励投资,使 土地价格扭曲,导致无利可图的项目变得有利可图,大量盲目上马,形成恶性循环。第三, 在振兴本地区经济中,地方政府大量介入了微观经济活动,干预市场和企业行为,甚至左右 企业所得利益。因此,此次部分行业过热,可以说在很大程度上是由地方政府追求经济高增 长推动的。 地方政府从发展本地经济出发,没有全国的大局观,资源仅以本地区发展进行配置,形成经 济发展的小圈子、小气候。在发展地方经济中,他们不惜采用大量的行政手段,通过行政干 预、行政命令来达到目的。这不仅使全国统一市场难以形成,在很大程度上还引发了一系列 的社会不良后果。 例如, 非法圈地, 低价卖地, 并要求银行贷款大开绿灯, 造成“繁荣”假相。 不仅给国民经济未来发展埋下隐患, 不规范的操作还产生了许多不安定因素, 威胁到社会的 稳定。如农民失地失业,城镇建设强制拆迁,补偿不合理、不到位,拖欠农民工工资等等。 因此,此次宏观调控,中央运用调控政策组合手段并非小题大做,目的是促进深化改革。例 如,暂停审批新设和扩大各类园区,查处投资建设的违法违纪行为,对有关责任人进行严肃 处理;暂停农用地转非农用地的审批,对国家禁止的产业不供地,对国家限制的产业严格控 制用地。这既是宏观调控的过程,又是一个体制改革和治乱的过程,因此应当说调控与改革 并进。但此次调控又不搞“一刀切”,如在土地控制中,支持国家重点建设工程用地,对国家 鼓励的产业保证用地,继续审批能源、交通、水利、城市重大公共设施和卫生、教育等项目 的建设用地;通过提高准备金利率,控制房贷规模,在抑制过度投资的同时,仍然有区别地

进行信贷支持。2004 年 7 月,国务院常务会议在部署下半年重点工作时提出,优化信贷结 构,及时为有市场、有效益、有利于增加就业的企业提供正常流动资金贷款,切实支持符合 国家产业政策和市场准入条件的项目建设。 这些都是很好地坚持了区别对待的原则, 表明调 控不是简单地收放,而是与改革相配合。 所以我们认为,本次宏观调控是与“治乱”相结合的,与深化改革相配合的。入世三年后,我 国进入了入世“后过渡期”,入世基本承诺告一段落,随之而来的是更高的承诺和更大的开放 力度,所以改革势在必行。因此,我们需要借调控之机,规范市场,理顺关系,将市场经济 推入一个新的历史发展时期。 三、我国宏观调控与改革存在的矛盾与障碍 我国目前的宏观调控是社会主义市场经济初级发展阶段的产物, 受到许多条件和因素的制约。 在调控与改革配合并进的过程中, 二者之间也存在许多矛盾和相互制约因素, 也需要不断地 调整、改善和相互适应。因此,宏观调控促进改革、以改革完善宏观调控是一个长期发展过 程。 (一)带有计划经济的残留痕迹,宏观调控“过多”地表现为行政手段 宏观调控是政府管理经济的职能, 利用行政手段本无可厚非, 关键是采取的行政手段是否有 法可依,否则就不是法治而是人治,就会有大量的长官意志充斥其中。我们通常了解的宏观 调控多采用经济手段, 配合部分的行政手段, 这是科学发展观与国家管理经济职能的权力意 志结合。我国也试图利用多种手段进行调控,即所谓的打“组合拳”,但无论采取什么手段, 长官意志似乎都充斥其中,使人分不清财政政策、货币政策是经济手段还是行政手段,因此 才有了行政手段过多的感觉。所以,现在有人提出应制定《宏观调控法》方面的建议,笔者 对此深表赞同。因为科学的经济发展计划一旦确定,对其执行不能以个人意志为转移,包括 经济的或是纯行政的手段,都必须依法执行。 (二)经济结构不合理,宏观调控缺乏敏感性 从产业发展的现实状况来看, 我国的经济结构仍处于不合理的状态之中。 第一个表现为农业、 工业、服务业的比例失调。在工业产业中又表现为轻、重比例失调,生产、加工比例失调, 目前正在调整之中。 第二个表现是地区发展不平衡。 开发中西部地区和振兴东北老工业基地 是党中央的重大战略决策,但这是一个长期的发展过程,需要时日。因此,在两个不平衡条 件下,宏观调控还远达不到格林斯潘式的调控效果。 (三)统一市场体系尚未形成,经济调控的手段受到制约 第一个表现为商品市场、金融市场、外汇市场、期货市场以及生产资料市场、技术市场、劳 动力市场等各类市场之间相互还存在“隔阂”,不利于宏观调控的整体效果,这有待于服务业 的发展和市场体制的逐步完善。 第二个表现为地方保护现象仍未得到有效的治理, 各地区之 间形成进入壁垒,致使资源不能在全国合理、有效配置,也是导致我国价格传导机制严重滞 后的一个重要原因。因此,我国市场经济仍处于法制化程度不高、缺乏市场秩序的状态,使 宏观调控不能过多地依靠经济手段。 (四)经济增长方式转变缓慢,宏观调控目的单一 第一个表现为工业产品的生产重数量、 保质量而缺乏制度创新和技术进步, 虽较过去只重数 量不顾质量的做法有所提高, 但为维持现状而自保还是绝大多数企业的行为, 尤其是国有企 业的行为,使经济增长方式转变在实际中仍是一句口号。第二个表现为浪费严重,一是能源 的消耗过高,二是原材料的耗损过大,三是破坏环境。其内在原因是受到我国就业压力过大 和劳动力素质有待提高的制约。尤其是劳动力素质提高问题,又有待于包括基础教育、道德 培养、 技能培训等多方面促进社会进步因素水平的综合提高。 但社会进步与经济发展又是一 个相辅相成的过程,需要在发展中求进步,进步中促发展,因此劳动力素质提高也不是短时 期可以立竿见影的。为此,目前宏观调控的目的还主要是解决经济总量失衡,消除瓶颈。

(五)公共物品提供和环境保护不足,宏观调控社会效应尚不显著 如前所述,我国宏观调控的重点仍然是消除瓶颈,解决经济失衡问题,这是调控本意,但附 带的社会职能还十分薄弱, 需要研究如何创新, 以体现出社会主义市场经济宏观调控的独特 意义。首先,社会公共物品提供的问题主要来自于政府采购。价廉固然是采购的目的之一, 但物美才是其根本, 它决定了政府为社会提供什么样的公共物品。 我国的招投标制度还存在 诸多不健康因素,对政府采购行为有较大影响。其次,目前环境保护存在的关键问题是治标 不治本,一是企业缺乏环保政策鼓励,环保设施投入企业得不到补偿,与无环保投入企业在 市场中形成不平等竞争,使企业环保缺乏动力。二是政府的环保意识有待进一步提高,尤其 是经济发展水平较低地区的地方政府, 应树立经济发展与环境保护关系的正确观念。 三是对 严重破坏环境的行为打击力度不够, 受到惩处的企业损失与环保设施投入相比仍然偏低, 表 现出法律的不足, 需要通过立法解决。 公共物品提供和环境保护都属于社会收入再分配的问 题,涉及纳税人的钱如何使用,进一步可引伸为社会进步的问题。因此,宏观调控还需要逐 步多功能化,尤其注重社会效应。 (六)行政体制改革有待深入,宏观调控存在巨大阻力 行政体制改革的关键是政府职能转变, 这不仅需要管理方法的转变, 还需要观念的根本转变。 首先,政府观念需要转变,但到底什么叫服务型政府还应有更明确的界定标准。其次,国家 公职人员需要转变观念。党的干部、政府官员能否从根本上摆脱传统观念的束缚,真正做到 与民平等、为民服务是一场严峻的考验。 尽管宏观调控面临的困难和问题较多,但诸多的问题并不表明我国不需要宏观调控,相反, 科学的经济目标计划制定后,调控与改革,改革与调控相辅相成。正如国家发改委主任马凯 指出的那样,根据中央精神,当前的宏观调控“要立足当前,着眼长远,标本兼治,要把加 强宏观调控同推进体制改革结合起来, 在加强宏观调控的实践中深化改革, 通过深化改革从 体制机制上消除经济健康发展的障碍”①。我们相信,在消除经济健康发展障碍的过程中, 又将会使宏观调控发挥其更大的调控作用。^


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