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公众满意度导向的公务员公共服务能力提升路径——基于赫茨伯格双因素理论的分析

时间:2010-07-30


天水行政学院学报

20 09年第 6期( 总第 6 期) 0

公众满意度导向的公务员公共 服务能力提升路径
基于赫茨伯格双 因素理论 的分析

刘任 平
( 中共 饶市 委党校 ,江西 上饶 3 4 0 ) 3 0 0 [ 摘要]公务 员提供 公 共服务 的价 值在 于公 众是 否 满意 ,以公 众是 否满 意 为导 向 ,来评 价公 务
员提 供 的公 共服务 质量 ,是提 高公 务 员公 共服 务 能力 的必 然选择 .在提 升 这一 能 力的过程 中 ,应

借鉴 赫 茨伯 格双 因素理 论 ,分 别从保 健 因素和激 励 因素入 手 ,切 实提 高公 务 员公共服 务 能力 ,提
高公 众 满 意 度 .

[ 关键词]公 众满 意 ;公共服 务能 力 ;双 因素理论 ;公众参 与
【 中图分类号]D 3 . 603 【 文献标识码]A 【 文章编号]1 0 — 5 62 0 )6 0 5 —4 0 9 6 6 ( 09 0 — 0 6 0

i mpmvn t f heOfiil i gPah o fcas'Ca a i t fP bl r ieOre td b h b i aifc in t p bl yo u i Se vc in e yt ePu lcS tsa to i c
— —

A t o eia n l ssb sn UF. r b r wo fc o h oy he r tc l ay i a i gO He z e gt — a trt e r a
L U n i g I Re -p n

( ai c 0 1 f h n roMu iia o P rvS h o 0 a ga ncp l mmie ,S a ga 3 0 0,C ia S C t e h n ro 3 4 0 t hn )

A s at T ev1e0 u l ev e rvddb eo i a ei ep bi w ehr osuf , b t c: h au f b csri s oie yt fc l l t u l h te a s r p i c p h f is i n h c t y
a p a s g t e ( l c i s r ie u l y o in e y t e p b i ai a t n, i t e c o c n vtb y t p r ii h : l t n 0 e v e ve s q a i re t d b h u l s t f ci s h h ie i e i l o t c s o a
i mprv h m a 0lc ies ri e blt . nt e p o e so r mo et i b lt we s o l r w e s n n et e0 1 le t e vc sa i y i h r c s fp o t h sa ii c v i y, h u d d a lso s f0 He z e g t f a t rt e r fo h ge i a tr n n e tv a tr t t r t r m r b r w fco h oy, r m y in c f co s a d i c n ie fco o sa twi h, l r V s t e mp o e h

0 1 0 1cie s r ie b l ye r e t , e h n e ep b i e r eo t f cin m(a 1 t e v sa i t a n s y n a c s h u l d g e f a i a t . c e v i l t c s s o
K e wor : p b i s tsa to y ds u lc a if cin: c pa lt fpu lc ev c a bi y o b i s r ie; m oia in y i n h o ; pu l. i tv t —h g e e t e r o y b l

公共 服务 能 力是公 务员 的必备 能力 之一 ,是 指公务 员 在履行 政 府公共 服 务职 能 时 ,运 用 现代 公 共行政 方法 和技 能 ,利用 公共 资源 +为社 会 和公众 提供 公共 服 务 ,以满 足公共 需 要所具 备 的本 领 .其 服务价 值 的体 现 ,不在于 公务 员 向公众 提供 了多少 的服务 产 品 ,或是 多好 的服务 环境 ,
而是公 众的满 意度如 何 .闪此 ,以公 众是 否满 意为导 向 ,来评 价公 务员 提供 的公 共 服务质 量 ,是

提 高公务员 公共服 务能 力的必然选 择 .


,

公众满意的双 因素论

2 纪5 0世 0年代 后期 .美 心 理学 家赫茨 伯格 和他 在 匹兹堡 的心理 学研 究 所 的研究 人 员 ,通

[ 收稿 日期]2 0 - 9 0 0 9 0 一1

[ 作者简介]刘任平( 98 ,男,江西九江人 ,中共上饶 市委党校教师 ,硕 士研究生,从事 国家公 务员制度研 究. 17—)


5 6—

过一 项研 究提 出 了 " 因素 论 "T o f trh oy ? 双 ( w — co te r) a 他们 进行 的是 这样 一 项研 究 :访问 了 兹 堡地 区的 1 个 工 商事 业 机 构 的二 百多工程 师 和 会计 人 1 员 ,请 他们列 举在 他们 的工 作 中有哪 些是 使他们 愉

些 辅 助性 的 服务 则 相 当于 " 励 因素 " 激 ,如 服 务人

员 的 服务态 度 以及周 围 的服务环 境等 .如 果公 众在 这 些方 面得 到满 足 ,就 会感 到满 意 ,得不 到满 足也
不会 产生强 烈不 满 .如表格 所示 :

快 的项 目,又有 哪些是 使他 们不 愉快 的项 目 ;经分
析 调查 所得 资料 ,结果 发现 ,受 访人 员觉 得未 能满

足的 ,多数 与他 们 的工 作环 境有 关 ,而他 们觉 得满 意的项 目 ,一般 多属 于工 作本 身 . 由此进 一 步分析
推 导 出 ,一 方面 是人们 对组 织 的政 策 ,管 理 ,工作 条件 以及个 人所需 等 等 ,如果得 到满 足后 就没 有 不 满 ,得 不 到满足 则产 生不 满 .赫 茨伯 格把 这类 因素

二 ,注重 " 公众满意度 " ,提升公 务员公共服务能力的必要性
( )构 建服务 型政 府 的积极 回应 一

20 0 4年 ,我 国正 式 提 出构 建 服 务 型 政 府 . 服 务型 政府 的理 念是 " 以民为本 " " 民服务 " , 为 .服

统称 为 " 健 "因素 .另 一方 面是 人们对 诸 如工作 保 本身相 连 的责任 感等 因素 ,如果 得 到满 足则感 到 满 意 ,得 不 到满足 则感 到没 有满 意感 .他把 这 一类 因 素统称 为 " 激励 因素 " ] .
由 于双 因素 理 论 具有 广 泛 的适 用 性 和 普遍 性 . 同样适 用 于公共 服务 领域 的公 众满 意度分 析 .根据

务型 政府 的主要 职责 是 为公 民提供 公共 服务 ,公 务 人员 是公共 服 务产 品的生 产者 ,他们所 拥有 的基本 权 力 是 为 人 民 服 务 的权 利 . 这 种 " 民 为 本 " 以 ,
" 民服务 "的理 念 是服 务 型 政府 的基 石 .服 务 型 为 政 府提 供 的是 满 足公 民需 要 的 " 共产 品" 公 .服 务

型政 府最 基本 的特征 就 是满足 社会 公共 需求 ,提供 充 足的优 质公 共产 品与公 共 服务 . 因此 ,作 为服 务 型政 府构 建 的实践者 ,公 务员公 共 服务 能力 的提 升
就显 得尤 其重 要 .
( )提 高公 众满意 度 的必 然选择 二

这一理 论 ,在公 务员 提供 公共 服务 的过 程 中 ,对 于 公 众 而言 ,有一 些 因素属 于 " 保健 " 因素 ,而另一
些则是 " 激励 因素 " . 因为公 众对 政府 组织 及其公 务 员最 大 的需 求来 自于政 府 的功 能性 职 能 ,公 众 之所 以到 政府 机 关 , 其直接 目的就是 为 了 " 事 "而非 其他 . 因此 ,凡 办
是 能够 帮助 公众 办成 事 的因素 都属 于 " 健 因素 " 保 .

2 纪8 0世 0年代 以来 ,全球 开 始盛 行 " 面质 全
量管 理 " (oa Q a t M n gm n ,T T tl uly a ae e t QM) i ,公 共

管 理 领 域 也受 到启 发 ,由此 产 生 了顾 客 导 向 的观
念 .它 意 味着 ,从 公共 管 理 的 T M 角 度看 ,政 府 Q

例 如 ,公 务 员 的办 事能 力 .大 家都 有 这 样 的体 会 :
当你来 到政 府机关 ,如果 公务人 员 没有 为你 办好你 想 办 的事 ,你一 定会 觉 得 不 满 ,但 如 果 得 到办 理 ,
你 觉得 是应 该 的 ,因而也不 会觉 得很 满意 . 而另一
很 公众 的预先期望得到很好 的满足 ,体验到大大超
满 出 自身 期 望 的 服 务 ,公 众 感 到惊 喜 ,形 成 很 满 足 , 意 很 愉 快 ,激 动 的状 态 . 激 公 众 的 预 先 期 望得 到 完全 满 足 励 满 素 留下 ~ 个 比较 好 的 印象 .

服务 质量 的基 础 ,政 府整 体效 能 的提升 ,核 心在 于 使 顾 客满 意 _.在公 共管 理 中 ,顾 客一 词 是个 比拟 3 ] 的说 法 ,对 政府 机关 而言 ,顾客 是 指受公 共政 策和
公 共 管理行 为影 响 的人 ,即公众 . 组 织 的最终 目标 只有 一个— —顾 客满 意 ,组 织

的工 作 重 点 在 于 达 到 顾 客 的合 理 期 待 和愿 望 . 因
,

在 体 验 服 务 的 过

此 ,顾 客 导 向 的政 府 必 须 做 到 顾 客 至 上 ,民众 优 先 ,针对 顾 客 的需 求生 产 和 提供 公 共 产 品和 服务 ,
为顾 客 创造利 益 和价值 .对 于公 共产 品和 服务 的具 体 组织 者和提 供 者来说 ,国家公 务员 在履行 其 服务

因 意 程 中,形成了愉悦 ,称心和满足 的状态 ,给公众
零 这 是 一 种 中 间 状态 ,既 没 有 满 意 也 没 有 不 满 . 预

满 先期望基本得 到满足 ,但是没有什么东西能让公
意 众 留 下深 刻 印象 的状 态 .

职 能 的过程 中 ,一 切活 动都要 紧紧地 围绕着 公众 而
展 开 ,一 切从 公众 需要 出发 ,一 l 以公 众 的需求 为 l 】

不 所体验的服务与预先期望有较大差距 公 众对 服 满 务感 到遗 憾 烦恼和不愉快的状态. 保
,
,

转移 ,并 以公众的满意度作为政府运行的最大使命 和考 评标 准 .
然 而 ,就 目前来 说 ,公众 对 于公 务员提供 公 共 服 务 的满 意程 度却 不很 理想 ,公 务员提 供公共 服 务

健 很

因 不 所体 验的实际服务与预先期望有很大差距 ,公众 素 满 对所提供 的服务感到愤怒 ,极度不满的气氛和状
意 态 .

的服 务 意识 ,服务技 能 和水平 离公 众 的满意程 度还
有较 大 的差 距 .


5 — 7



( 三)提 高公 务 员 自身素质 的 内在 需要 在社 会转型 时期 ,公 众对公共 服务 的期望值提
高 了 , 务 员 公共 服 务 能 力 的难 度 实 际上 加 大 了 , 公 而 现实 中公 务员 的公共 服 务能力仍 停 留在原 有的水

时代 的到来 ,依 其专业性 质 和业 务需要 ,具备较 高 的信息 网络 应用 的相关 能力 . 这样 才能使公 务员 " 有 能力利用 好现有 的办公设 备 ,为公众办更 多 的好 事 ,提供更好 的服 务 . 2提 高专业 业务 服务水 平 .公 务员要 为公 众提 .

平上 ,或略有 提高 ,但远 远跟 不上公众 对公共 服务 的需求 .这样 ,公务员 的公共服 务能力 相对而 言就

下降了.目前 . 公务员公共服务意识,公共服务知
识, 公共服务技能等方 面存在 的问题是较 突出的f. 4 j
早在 2 0 0 3年 ,国家 人 事部 颁 布的 《 国家公 务

供诸如城市规划 ,城市水电建设 ,公共交通运输 , 教 育设 施建 设 ,市政 建设 ,城 市环保 ,医疗 卫生 , 建 立健 全 社 会 养 老保 险 制 度 等 各种 各 样 的社会 服
务 ,这 些都是 政府 的基本 职能 ,也 是公务员 为公众

员 通用 能力标 准框 架 ( 试行 ) 就把 公 共服 务 能力 》 列人公 务员九 大能力之 一 .作 为公务员 的职业 能 力 之一 ,其公共服 务能力 的强弱直 接关系 到公务 员素
质 的高低 ,关 系到公 务 员队伍 的整体 形 象 .因此 , 要想 培 养 和造 就 一支 素质 高 ,能力 强 的公 务 员 队

提供公共 服务 的主要 方面 和主要 内容 .这些 工作 与
公众 的 日常生 活以及生 产活 动紧密相关 ,因而 ,对

公 务员 的业务能 力要求 也较高 .公务员 如果不具 备 与该 服务 工作相关 的专业 知识 ,不管你 的服务态 度
有 多好 ,只要是 没有解决 问题 ,公 众就不 会对你 的

伍 ,必须要 提高他 们的公共 服务 能力 .

服务质 量持认 可态 度 .这 也应该是 提高公 务员公 共 服务 能力 的终 极 目的.为 了保 证 公共 服 务的效 用 , 所有 的公务员都 必须 提高 与该 服 务工作相关 的业 务
能力 .

三 ,基于双 因素理论的公务员 公共服务能力提升路径
( 一) 立足 保健 因素 ,提 升 公务 员公 共服 务 能


3提高 数学技 能 .人们 常认 为 ,公 务 员 的公 共 .
服 务工作 用不到 数学知识 ,但实 际上数 学是一 门非

常有用 的基 础学科 ,它 可以增强 你逻辑 思维 的严 密 保健性 因素关 系到公众 的基本服 务要求 ,如果 性 ,使 你头脑 更清楚 ,反应 更敏捷 .此 外 ,数学 还 是许 多 实用科 学 的人 门基 础 ,如 经济 学 ,会计 学 , 审计学 等等 ,离开 了数 学 ,你将无 法用理性 科学 的 目光看 待和处 理问题 .最后 ,数学还 是用来 分析 调
查 结果 或数据 结构 的有 力工具 ,它可 以帮助你从 中 发 现和 找到问题 和规律 .
( 二) 注重 激励 因素 ,提 升公 务 员公 共服 务 能
力 '

这 些 因 素没 有得 到满 足 ,公 众 就 会 立 刻 觉 得不 满 意 ,满足公众 的基本 服务要求 ,是通 往满意之 路 的 起 始点 . 与保 健 性 因素相 关 的是 公 务 员 的技 术 优 势 ,服务工作 能力等 方面 .
1 . 信息 化工具 应用 技能 . 自 2 提高 0世 纪 8 0年 代末 以来 ,电 子政 务 已经在 全球 范 围 内迅 速 发展 , 在那些起 步较早 ,发展较快 的 圈家 ,其政 府 内部 已
经基 本上实 现 了在线 服务 ,网上 办公 的 服务模 式 .

1 思想 上 人手 培 养公 务 员 的公 共 服 务 意识 . . 从 贯彻 以人 为本 的思想 ,树 立公 务员为人 民服务 的思 想 .公 务员具 有为人 民服 务 ,以人 为本 的观念 是加

在 我 国,随着政府信 息化 建设 的发 展 ,电子 政 务也 日益 被广泛运 用 ,诸 如 电子公 文 ,电子邮寄 ,电子

商 务 ,电子 化政府采 购 ,政府 网络管 理等 .
随着 电子政务 的发展 ,我国大多 数政府 机关 的 计算 机硬件档 次较高 ,但是使 用人员 的技能却 与之

强公 务员公共 服务 能力 的意识 条件 准备 .公务员要 把人 民群众 的利益放 在 首位 ,以 " 民群众 高兴不 人 高兴 ,答 应不答 应 ,满意不满 意 "为工作标 准 ,以 实现人 的全面 发展为 目标 .公 务员应 该意识 到 自己 的工作对 象是广 大人 民群众 ,工作职 责是实 现 为民 服 务 ,工 作范 围是群众关 心 的或关 系到群众 切身利
益 的事 .

不相 匹配 .公 务员是直 接面 向公 众提供 各种服 务的 人员 ,同时也是 电子政 务系统最 频繁 的使用 者.人 才培养 的滞后使 他们缺乏 必要 的知识 和技 能 ,无 法
使用 现 代 化 的 电子 政 务 系统 为 公 众提 供 高 效 的 服

务 .这样 电子政 务系统 和设 备发挥 不 了其应有 的作
用 ,只是一 一件摆在 办公室 里的装备 而 已.所 以 " 每


增强公 务员 的责任意 识 ,使 公 务员 承担责 任制 度化 .构建 服务 型政 府是 在法治 而非 人治的框 架下 透 明的政府 行为 ,这 不仅 是对政 府 ]作 的负责 任 , 更是对 人 民群 众 的守 信用 和负责任 .据此 ,增 强公

位公 务员除 了必 须具备基 本的 电脑操作 以及应用

能力处理政 府公务 为民众服 务之外 ,也要适应 信息


5 — 8

务员 的责任 意识 就成 为提 高公 务员公 共服 务 能 力的 重要 方面 .公 务员责 任 意识 的缺失 是公 务员公 共 服
务能 力提 高 的制约 因素 和薄弱 环节 ,应 成 为解 决该

重要标准 ,因为较高的行政效率有助于建立政府与

社会之问的良性关系.政府要主动提高为公众提供
公 共 产品 的能力 ,质量 和 为社会 服务 的水 平 ,改善 服务 手段 ,提高 服 务质量 ,增加 公共 政策 的科 学性

问题的着眼点和切入点.公务员承担责任可分为消 极地 承担 责任 和积极 地 承担 责任 两种 .所谓 消 极地 承担 责任 常表 现在公 务 员 出现如 轻微 违法 ,官 僚 主
义等过 失时 ,应 主动 向公众 道歉 ,引咎辞 职及 承担

和公共性.实现行政效率的要素之一是有较低的行 政 投 入 ,即行政 成 本较低 ,而 效益 则是 考量行 政行 为结果有效性的标准之一.公务员应具有运筹有限 资源 ,将行 政 成本 与行政 效益 结合 起来 ,平衡 和兼
顾 经 济效率 与社 会效 益 的意识 和能 力 ,这 是增 强工
作 有 效性 和提 高公 务员公 共 服务 能力 的重 要环 节 . 4 众 参 与服务 过 程 ,服 务得 到公 众 认 可 .公 公

相应 责任 等 负面性 的方 面 ;积极地 承担 责任 是要 消 除公 务 员的政 治特 权和 行政特 权 意识 ,祛 除 当官做 老 爷 的衙 门作 风 ,复苏 我党 曾有 的好传 统 ,做 人 民
的公 仆 和勤 务员 ,将 为人 民服务 的理 念注 入 到公 务 员 日常 工作 当 中并 形成 良性 的行 政 文化 .

众参 与 意味着 社会 成员 对社会 责任 的分 担 和成果 的 共享 ,它使每 一个 成员 都有 机会 向地方 政府 表达 意

2提 高 咨询接 待 能力 ,提 升公 共 服 务水 平 .无 .

论是从事何种公共服务的公务员,都需要首先具备 处 理各 种公 众 咨询 ,礼 貌 接待公 众 的眼 务能力 .因
为咨询 ,接待 工作 是公 共服 务 的重要 组成 部分 ,处
在 这一 岗位 的公 务员通 常都 是 以直接 提供 服 务 的方

见 ,以维护 自己的利益 ,都有机会为谋取社会共同
利 益而 施展 和 贡献 自己的 才能 哺.服 务要 得 到公 众

的认可 ,就离不开公众 自己的参与.公众通过参与 服务 进程 ,参 与相关 决 策 ,提 出相关建议 等 等 ,既
可 以增进 公众 对公共 服 务 的理 解 与支持 ,也 能为公 共服 务 的发展 ,完 善贡献 智慧 与力 量 .此 外 ,公众

式 与公众 发生 关 系 .这 类工 作主 要表 现为 政府 工作 人 员与 广大公 众之 间 的信息 传递 与沟 通 ,如政 策 咨 询 ,法 律 法规 的 宣传 普 及 ,政 府 各 类信 息 的发 布 ,
政府 管理 服 务职 能的 咨询 ,公众 信访 接待 等 这些 服 务工 作不仅 关 系着后 续服 务能 否顺利 开 展 ,更关 系着 政府 与 民众 之 间的关 系融 洽 与否 ,关 系着 公务 员 ,政府乃 至 国家 的权 威 与形 象 问题 .


参与可 以建立起 有效 的社会监督机制 , 确保基本公
共服 务 的公共 需求 价值取 向.公众参 与 打破 了政府 组织 及 其 官员 提供 基 本 公共 服 务 中对 权 力 的垄 断 , 公众拥 有 了更 多的知 情权 ,可 以限 制政府 组织及 其

官员在提供基本公共服务中的不作为, 失职, 渎职乃 至于权钱交易和以权谋私的行为 .●
参 考文献 :
[] 1 中其武汉市委党校课 题组. 高公务 员公共服务能 力推进和谐武 提
汉 建 设 [ ] 江论 坛 ,0 7 ( ) 1— 4 J. 长 2 0 ,5 :9 2 .

般 而言 ,公众 对你 的服 务工作 的评 价 ,最 先

取 决 于你 的咨询 接待 能力 如何 .提 高咨 询接 待能 力
需 要 注意两点 :一 是善 于倾 听 .最让 公众 觉得 无 法

忍 受 的就是公 务 员漠视 他们 的存 在 ,不听 他们 的讲
话 .有许 多公 务 员经常 表露 出不 耐烦 的态 度 ,只顾

自己说 而不能 诚 恳地倾 听公众 说话 ,这 样 的服 务是 不合 格 的.善 于倾 听 ,就 是在 提供 咨询 服 务时 ,要 做 到 " t" 六 ,,即在态 度上 做 到虚心 ,诚 心 ,耐 心 , k 在技 术上做 到静 心 ,专心 ,留心 .二 是理 解 .公 众 来 找你 办事 ,总是 希 望被你 所理 解 ,这 也是公 众 满
意 的前 提 .这 种 心神领 会来 源 于你对 公众 的同情 和
关 注 ,不 是 以 自我 为 中心 ,而是 以公众 为 中心 .

[ ] 文士 , 雁. 2杨 张 管理 学 原 理 [ . 京 : 国人 民 大 学 出版 社 . M]北 中
19 2 . 9 4.78

[】 3黎明. 公共 管理 学[ . M] 北京: 高等教育 出版社 ,0 33 0 2 0 .4 .

[ ] 医卫, 4艾 隆廷辉. 加强公 务员公共服务能力建设的思考—— 兼论贯
彻执行公务 员法[ ] J. 天津行政 学院学报 ,0 6 ( )2 — 0 2 0 ,5 :6 3 .

[] 5 张成福. 电子化政 府: 发展及 其前景[ ] - J . 国人民大学 学报 ,00 q 20 ,
( :4 3) 一l1 .

[] 6 王琳. 公共管理 中的公众参 与问题分析 [] 广 西社会科学 ,06 J. 20 ,
( :4 1 . 2) 1 — 6

3增强 公 务员 的行 政成 本 意识 ,提 高公 共 服 务 . 效率 .行 政效率 的高低 是衡量 整 个行政 管 理活 动 的

[ ] 宇馨 . 参与基 本公 共服 务 问题 的探 讨【 ] 西部 ,07 7王 公众 J. 新 20 ,
(4 : 1 6 . 2 )6 — 2



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